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北洋军阀时期为何也有民主


作者:李庶民


一、一个矛盾的问题

  从一九一二年袁世凯窃取辛亥革命果实,到一九二七年蒋介石形式上统一中国,这十几年的时间是中华民国北京政府时期,亦称北洋军阀统治时期。此期间,当政者频繁更替,“城头变幻大王旗”,但军阀统治的本质未曾改变。因此,在人们长期的印象中,这一时期是二十世纪中国历史上最黑暗的一页,特别是政治方面,腐败、专制、独裁几乎是这一阶段的代名词。

  然而,还有另外一个事实,那就是,近代许多伟大的历史事件(特别是思想解放运动)也都发生在这一时期——新文化运动、五四运动、马克思主义的广泛传播以及中国共产党的创立和壮大,等等。

  民国北京政府时期发生了那么多活跃的社会运动,原因何在呢?笔者认为,答案在于,北京政府时期,在种种因素作用下,存在着一定程度的政治民主,为上述那些历史事件的发生提供了条件。


   二、北洋军阀时期民主政治发展的表现

  民国北京政府在它存续的十几年中,被动地逐渐形成了一些资产阶级政治民主制度,虽然很不完善,但是对当政者的权力也形成了一定的制约,在一定程度上保护了人民权利。

  (一)形式上采取了三权分立制度,权力受到制约。北京政府时期的宪法,除《中华民国约法》外,均以立法的形式限制了政府的权力。以这一时期产生法律效力时间最长的《临时约法》为例,临时大总统的权力受到了很大的限制。如“临时大总统制定官制官规,但须提交参议院决议”,“临时大总统任免文武官员,但任命国务员及外交公使得参议院同意”。其他诸如宣战、缔约、媾和及宣告大赦等权力均受到参议院的严格限制。临时大总统必须遵守法律,忠于职守,否则,将受参议院弹劾,并由“最高法院审判官互选九人,组织特别法庭审判之”。《天坛宪法》中,对总统的权力作了更多的限制,尤其是“解散众议院须经参议院同意”,在肯定总统解散国会的权力的同时,又在事实上“合法”的剥夺总统的这项权力。这样,从《临时约法》发展到《天坛宪法》,以立法的形式确立对政府权力的限制,以防止政府滥用权力,在法律条文上逐渐完善。

  三权分立政权机构是民主共和国的标志,在三权分立的政权机构下,政府的权力受到一定程度的限制。例如,面对段祺瑞内阁的专权,国会内进步党和国民党摈除党见,联合起来,维护权力制衡的原则,对段祺瑞的权力形成有力牵制,这一点,在对德国宣战问题上集中表现出来。一九一七年五月,段祺瑞提出参战案,国会拒绝合作,形成了政治僵局。段祺瑞不断对国会施加压力,结果适得其反,国会于五月十九日作出决定,先改组内阁,暂缓讨论参战问题。这就表明国会对内阁的不信任态度。总统黎元洪在国会的强烈要求下,于五月二十三日解除段祺瑞的职务,从而引起政府危机,使段祺瑞的参战计划严重受挫。我们可以看出,北洋军阀时期的国会不是“橡皮图章”、“表决机器”,而是真正起到了一些监督政府、制约权力的作用。


  (二)人民的权利和自由得到一定的尊重和保障。北京政府时期的宪法或相当于宪法的《中华民国临时约法》与《中华民国约法》都赋予人民空前的权利和自由。即使体现袁世凯独裁集权的“新约法”也有保障人权和自由的规定,如“中华民国人民,无种族、阶级、宗教之区别,法律上均为平等”。“新约法”第五条到第十条详细地规定了人民的权利和自由,如身体、家宅、财产、著作、集会、结社和信教等。这就使人民在法定的范围内获得了空前的权利和自由。该时期的宪法已从立法角度确定个人权利并提供保障,并包含平等原则和保障权利观等内容。法律上对人民权利的保护并没有在实践中全部落实,但是,即使是这种法律上的尊重,在以往的历史时期也是从来没有过的。

  (三)司法独立体制得以建立。《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和《天坛宪法》都明文规定了独立、公开审判的司法原则。如“法院之审判,须公开之”,“法官独立审判,无论何人,不得干涉之”,“法官在任中不得减俸或转职,非以法律受刑罚宣告,或应免职之惩戒处分,不得解职”。特别是最后这一条对法官自身权益的保护,更保证了司法的公正和独立。一九二O年,北京政府又以法令的形式对法官的自身公正作了补充规定:法官不得列名党籍。“无论何种结合,凡具有政党性质”,法官“盖不得列名,其以列名党籍者,即行宣告脱离”。这一点最具现代法治精神,使司法审判不会因一党私利而有失公正。

  司法独立的原则不仅写在宪法中,而且,在实践中也有所体现。二十年代围绕“金佛朗案”的争执,能够看出当时中国政治中司法独立的特征。早在一九二三年五月,直系政府曾做出决定,按照法国的要求解决“金佛朗案”,但为国会所否决。同年十二月,曹锟基于“执政在野,亦反对甚力”而再次拒绝各国的要求。一九二五年四月十一日段祺瑞的国务会议决定接受“金佛朗案”,使中国在对法赔款中蒙受损失。这件事情导致司法机关的介入,京师地方检察厅派检察官翁敬棠调查此事。十月二日,翁敬棠写出八千字报告,确认“金佛朗案”使中国损失八千多万,认为外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩已触犯刑律第一O八条,构成外患罪,应处“无期徒刑”,建议“饬令主办公员依法先行羁押,俾不致逍遥法外”。十月十二日翁敬棠又检举前司法总长章士钊为“金佛朗案”从犯。翁敬棠以一个地方检察官的身份侦察此案,搜集证据,侦察活动历时六个月,整个过程依法进行,当时的中央政府至少不敢公然妄加干涉。这样的调查,与当今美国对克林顿“莱温斯基事件”以及英国法官对布莱尔政府“凯利事件”的独立司法调查亦有一定可比性,可它却发生在八十年前的中国,这说明,北洋军阀时期的司法独立并非全是虚伪的。

  (四)言论自由得到一定的保障,舆论环境相对宽松。旧中国的政治历来基本上是由少数上层统治者操作,严禁民众议政。北洋军阀时期,这种状况发生了变化。《东方杂志》、《民国时报》、《新青年》、《每周评论》等报刊先后创刊,人们利用舆论阵地对政府作合法监督。早在一九一三年四月二十七日,因北京政府涉嫌“宋案”,上海民众就通电袁世凯、赵秉钧:“宋案铁证涉及二公,望总统携总理即日辞职,受法庭之审判。”这在当时震动很大。巴黎和会期间,国内舆论的活动表明现代舆论开始成熟。一九一九年二月五日《民国时报》披露,中国作为战胜国,按国际惯例,有权向和会提出废除中日不平等条约及秘密协定,但却遭到了日本政府蛮横干涉。消息传出,引起中国民众的不满,北洋政府在民众的压力下,没有向日本做出让步。《民国时报》在《本社专电》、《特约》等专栏上披露和会的发展情况,在巴黎的梁启超也利用《晨报》为舆论工具,不断报道有关山东交涉的种种最新动态,利用舆论来影响中国政府在巴黎和会的外交。中国政府最终拒绝在和约上签字,与受到社会舆论的压力有很大的关系。五四运动之所以爆发,舆论方面起了很大的宣传鼓动作用。此外,如果当时没有允许民间办报、言论相对宽松这样的社会条件,新文化运动也是很难开展起来的。


三、北洋军阀时期政治民主发展的原因

  北洋军阀政府在民主政治方面的上述进步与发展,其原因当然不是军阀统治阶层出于对民主政治的向往而主动推动的,相反,动因主要来自统治阶层以外的力量。

  (一)辛亥革命使中国的社会政治环境发生了颠覆性的变化,这是民主政治发展的根本

  原因。辛亥革命虽然夭折了,但是它已经构筑了一套资产阶级民主政治运行的基本框架,并在多方面进行了实践。从孙中山先生的三民主义理论,到《中华民国临时约法》确定的三权分立政体,再到南京临时政府在政治、经济、文化教育、社会生活等方面颁布的一系列法令,已经形成了一套相对完整的民主政治理念、原则和制度。辛亥革命的果实虽被窃取,但毕竟国号未曾改变,每一派军阀控制中央政府后,为证明自己的合法地位,都不得不在形式上保留三权分立的政权机构以及其他许多制度,这就使革命派或其他派别的政治力量在一定程度上可以通过国会来维护自己的利益,反对政府的某些方针政策,使政府无法独断专行,为民主政治提供了条件。此外,辛亥革命的政权虽被军阀窃取,但这场革命给民众带来的民主共和观念却没有被窃取,实际上也无法窃取。中国几千年封建专制社会,民众头脑中几乎没有任何民主观念(有的只是“为民做主”的企盼),而辛亥革命则相当于进行了一次“洗脑”,从此,民主共和观念深入人心,广大民众不能再接受任何人以任何方式恢复封建专制制度(袁世凯的下场就是说明),这也为民主政治的发展提供了思想条件。

  (二)军阀割据的“乱世”状态为民主政治提供了发展的空间。历史上,凡是动荡、混乱的时期,政治环境往往宽松,思想言论趋于活跃,如春秋时期的“百家争鸣”。这是因为在动荡的社会环境中,各种力量比较均衡,没有强有力的中央集权进行严密的专制统治,于是就留出了一定民主的空间。北洋军阀时期,政权虽一直由北洋各军阀把持,但军阀内部又分为直系、皖系、奉系等各派,各派之间存在诸多利益冲突,他们相互竞争,实力又相对均衡,这样造成的结果就是:一方面,没有任何一派拥有压倒性优势足以实行严密的专制统治,而是都被其他各派所制衡;另一方面,各派也都愿意利用议会、报刊等作为自己参与政权、宣传观点、笼络人心的手段,于是,民主政治相对得以发展。

  (三)革命党人的不懈斗争,是民主政治发展的主观条件。辛亥革命虽然失败了,但革命党人并未放弃斗争。在北洋军阀时期,以孙中山为首的革命党人先后发动二次革命、护国运动、护法运动等多次斗争,反对军阀的专制与独裁,要求维护共和制度,维护国会,维护《临时约法》。面对这样强大的压力,北洋政府不得不在许多方面继续维持和发展辛亥革命带来的民主政治。

  (四)民族资本主义的发展是民主政治的经济根源。辛亥革命推翻了封建专制统治,建立了中华民国,为中国资本主义的发展扫除了一些障碍,激发了民族资产阶级投资近代工业的热情。在北洋军阀时期,民族资本主义得到了较大发展,特别是第一次世界大战期间,民族工业更是迎来了短暂的春天。政治是经济的集中表现,民族工业的更快发展需要一个民主、自由、宽松的政治环境,而且,经过辛亥革命,民族资产阶级的社会政治地位也有了提高,因此,他们强烈要求实行民主政治。北洋军阀虽然主要依仗军事实力把持政权,但其统治的稳固也离不开日益壮大的民族实业家阶层的支持,因此,北洋政府不得不在一定程度上满足民族资本家的这种民主诉求,发展资产阶级民主政治。


四、对当今的启示

  北洋时期的民主政治实践对当今至少有以下两点启示:

  第一,在整个北洋政府时期,没有哪一派军阀真的想赋予人民权利,他们制定的那些法律也没有哪一部真的是为保护人民的自由,然而,那时的现实却是,人民的确享有了前所未有的权利和自由,原因何在?就在于权力的制衡。正如上文所提到,当时政府的权力受到议会和司法机构的制约,便不能再为所欲为。制度永远比人重要,我们看到,即使是封建军阀那样的统治者当政,只要存在哪怕是很不完善的一些权力制约机制,那么,当政者滥用权力都已是十分不容易的事情。因此,对于今天我们发展社会主义民主来说,加强对权力的制约与监督无疑是最关键的一环。

  第二,辛亥革命前后,民间办报之风兴起,到北洋政府时期,全国已是报刊林立,那时,言论环境比较宽松,报刊上公开发表的批评政府的文章司空见惯,以言获罪的情况比较少见。因此,虽然当政者依然昏庸,但人们利用法律赋予的言论自由的权利,利用现代舆论对政府的内政外交政策施加影响,使政府不可能一意孤行。对于我们今天来说,改善我们的新闻工作,一方面有利于反腐败和民主政治建设,另一方面,这种改善本身也是民主政治的体现。

  回顾整个二十世纪的历史,我们会发现,北洋政府时期在民主政治方面的确是一个亮点——二十世纪前十年,中国还处于清朝封建专制统治之下,而蒋介石建立南京国民政府之后,又长期以“剿共”的借口压制舆论、维护个人独裁;到二十世纪下半叶,中国共产党对社会主义民主政治的探索又发生严重曲折,以致最终发生“文革”那样的大倒退,直到世纪之末,才通过改革开放逐渐走出迷途。不得不说,民国北洋政府时期在二十世纪中国现代民主政治发展史中是占有重要地位的,是中国人的一次民主政治试验。


摘自《炎黄春秋》二OO五年第四期



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